문재인 대통령. 뉴스1 제공

대통령직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구)는 13일 '헌법개정 자문안'을 문재인 대통령에게 보고했다.

정치권에서 1987년 이후 31년 만에 개헌 작업에 논의되는 가운데 헌법특위는 이번 개헌 자문안을 △국민주권 △기본권 강화 △지방분권 강화 △견제와 균형 △민생개헌이라는 5대 원칙을 바탕으로 만들었다.

초안에는 대통령 4년 연임제와 대선 결선투표제 도입, 국민발안제·국민소환제 등 직접민주주의 요소 강화, 사법민주주의 실현, 감사원의 독립기구화와 대통령 특별사면권 제한 등 대통령의 권한 축소 등이 두루 포함됐다.

헌법특위는 13일 청와대에서 문 대통령과 함께 오찬을 하고 한달간의 활동으로 도출한 대통령 개헌안을 보고했다. 헌법특위 내부 의견이나 여론에서 이견이 있어 단일안을 마련하지 못한 부분은 1안, 2안 등 복수안이 보고됐다.

이후 헌법특위는 오후 서울 중구 한국프레스센터에서 개헌 자문안 관련 기자간담회를 열고 개헌 자문안과 관련한 주요 경과, 국민의견 수렴 현황, 자문안 주요특징 등을 설명했다.

◇대통령 4년 연임제 단일안…대선 결선투표제 도입

정부 형태과 관련해서는 문 대통령이 선호하는 '대통령 4년 중임제'가 유력하게 거론됐지만 결국 '4년 연임제'로 가닥이 잡혔다.

연임제는 임기를 2차례 연속해서 할 수 있으며, 이후 출마가 불허되는 제도이고, 중임제는 임기 2번으로 제한되고 다시 할 경우 물러난 뒤 재도전해야 하는 제도다.

다만 4년 연임제로 개헌이 되더라도 문 대통령은 이에 해당하지 않는다.

'4년 연임제'는 헌법특위가 마련한 '단일안'이다.

하지만 국민의 대의기관인 국회와 대통령간에 권한을 어떻게 합리적으로 배분할지에 대해서는 다양한 의견이 쏟아져 '복수안'으로 제안됐다.

대통령 결선투표제는 도입하는 것으로 정리됐다. 하승수 부위원장은 "새로운 제도라서 심도 있는 논의를 거쳤고 결국 (결선투표제를) 도입하는 쪽으로 결론을 냈다"고 설명했다.

국무총리 선출 방식에서는 대통령이 후보자를 지명하고 국회의 임명동의 투표를 거치는 현행안을 유지하는 쪽으로 의견이 모아졌다.

다만, 국회가 총리를 뽑는 방안을 선호한다는 의견을 반영해 '국회가 총리를 선출하고 대통령이 임명한다'는 내용은 2안으로 올라갔다.

◇대통령 권한 축소하고 국회 권한은 강화하고

헌법특위가 내세운 5대 원칙 중 하나인 '견제와 균형'과 관련해서는 현재 대통령 소속인 감사원을 독립기구화하고, 대통령 사면권을 제한한다는 내용이 들어갔다.

특히 감사원의 독립성 강화는 문 대통령의 대선 공약이자 새 정부 주요 국정과제이기도 하다.

김종철 부위원장은 "이번 개헌과 관련해 권력구조 합리화 부분에서 가장 핵심 의제가 감사원을 어떻게 개혁할건지에 관한 것이었다"며 "현행 대통령 소속인 감사원을 어떻게든 바꿔야한다는 것에 매우 높은 수준의 공감대를 이뤘다"고 설명했다.

헌법특위는 감사원을 국회로 포함시키는 내용도 논의했지만, 국회에 대한 국민의 불신이 여전히 높다는 점을 고려해 '독립기구화'하는 방향으로 자문안을 작성했다.

다만 국회가 감사원에 영향력을 행사할 방안들도 복수의견에 포함됐다.

'사면권'과 관련해서는 사면심사위원회를 법무부 장관 소속이 아닌 독립기구로 재편해 대통령의 특별사면권을 견제하는 방식으로 결정될 예정이다.

아울러 지금보다 국회의원 선거의 비례성을 강화하는 조건으로 국회의 권한을 일정부분 강화하는 다양한 의견들이 제안됐다.

예산법률주의 도입, 정부의 법률안 제출권 폐지, 국회의 상기국회화, 국회예산심사의 자율성 확대, 국회 비준동의 대상 확대 등 국회의 권한을 한층 강화하는 방안도 복수안 형태로 자문안에 반영됐다.

아울러 권력구조 한 축인 사법부와 관련해서는 대법원장에게 집중된 권한을 축소·조정하는 방안이 다양하게 제안됐다.

◇직접민주주의·사법민주주의…국민소환·발안제 도입

그간 헌법에는 '직접민주주의'와 관련한 조항이 없었지만, 국가의 중요한 일을 결정하는 데 참여하고 싶다는 '촛불시민' 등의 의견에 따라 이번 개헌안 초안에는 '국민소환제'(국회의원 소환제)와 '국민발안제'가 담겼다.

국민소환제는 국회의원 등 선거로 선출된 대표 가운데 유권자들이 부적격하다고 판단하는 자를 임기 중 소환해 파면할 수 있게 한 제도다. 국민발안제는 국민이 직접 개헌이나 법률안을 제출할 수 있는 제도다.

국민이 재판에 참여할 권리를 명시하는 방안도 포함됐다. 현재 운영중인 '국민참여재판' 제도는 유무죄에 대한 배심원 평결에 법적 구속력이 없어 관련 근거가 필요하다는 지적이 제기돼 왔다.

아울러 개헌안 초안에는 국회의원 선거의 비례성을 강화한다는 원칙이 명시됐다.

김종철 부위원장은 "헌법에 특정선거제도를 못박기는 힘들지만, 입법권을 가진 국회가 국민의 대의기관으로 효과적인 작동을 하기 위해서는 (국회 의석과 국민 의견이) '비례'하는 방식으로 구성돼야 한다는 점에서는 의견 일치를 봤다"고 밝혔다.

◇5·18민주화운동 등 전문에 반영…수도조항 신설

헌법특위는 헌법전문에 부마항쟁, 5·18민주화운동, 6·10민주항쟁과 같은 '역사적 평가'가 마무리된 사건들을 나열하기로 했다.

현행 헌법전문에는 현행 헌법전문에는 역사적 사건으로 '3·1운동'과 '4·19혁명'만 명시돼 있다.

다만 지난해 '촛불혁명'은 역사적 평가가 아직 제대로 이뤄지지 않은 점과 일각에서의 반발을 고려해 전문에 넣지 않기로 했다.

현행 헌법에는 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'는 영토조항은 존재할뿐 수도에 관한 명문화된 조항은 없었지만, 이번 개헌안 초안에는 수도를 헌법 1장 총강에 담았다.

'수도'와 관련해서는 참여정부 당시 세종시를 행정수도 정하는 '신행정수도 특별법'에 대한 헌법소원 제기로 논란이 됐었다. 다만 수도를 헌법에서 특정하지 않고 법률에 위임하는 형태인 것으로 전해졌다.

◇지방분권·기본권 강화…최초로 '한글화' 표기

헌법특위는 최초로 헌법 표기를 '한글화'했으며 일본식 표기 어법 등을 우리 문법에 맞도록 변경했다. 헌법의 문장과 일상적 생활언어를 가급적 맞추기 위해 표준말 사용을 원칙으로 했다.

아울러 보수층에서 주시하는 '자유민주적 기본질서'라는 표현은 불필요한 논란을 막기 위해 '자유'를 삭제하지 않고 기존 헌법을 유지하는 방안으로 가닥을 잡았다.

근로를 '노동'으로 변경하는 내용과 공무원의 노동3권을 확대하는 내용도 자문안에 포함됐지만, 최종 판단은 대통령이 내릴 것으로 보인다.

또 모두 '국민'으로 표현된 기본권 주체를 상황에 따라 '사람'으로도 쓸 방침이다. 군인·공무원이 명령 수행 과정에서 상해를 입어도 국가를 상대로 배상 청구를 할 수 없다고 규정한 헌법 29조2항은 삭제될 예정이다.

◇신고리 5·6호기 때처럼 '숙의민주주의' 도입

이번 개헌안 초안을 작성하기 위해 약 한달간 수렴한 의견은 70만건 이상이다. 홈페이지로 60만여건, SNS에서 '좋아요' 또는 댓글로 9만여건 9.7만건 등이다.

헌법특위는 국민의 의견도 자문안에 적극적으로 반영했지만, 특히 '숙의민주주의'가 큰 기여를 했다고 분석했다. 헌법특위는 총 5차례의 숙의 과정을 거쳤다.

신고리 원전 5·6호기의 공사 재개를 놓고 진행한 '숙의형 토론'처럼 무작위로 추출한 시민들을 모아놓고 주요 쟁점을 토의하는 과정에서 제대로 된 여론을 확인할 수 있었단 것이다.

하승수 부위원장은 "만족도가 98% 이를만큼 충실한 토론이 이뤄졌다"며 "만족도만 높은 것이 아니라 개헌의 필요성에 대한 국민의 인식이 높아진 것도 확인했다"고 설명했다.

가령 총리 임명 방식을 놓고 숙의형 토론을 진행한 결과 '국회에서 총리를 선출한다'는 의견에 대해 토론 전 반대가 48.3%에서 토론 후 68.3%로 크게 올랐다. 실제 헌법특위는 이러한 의견을 자문안에 적극 반영했다.

한편 문 대통령은 보고받은 자문위안을 다시 면밀히 검토해 국회 제출 여부를 판단할 예정이다. 현재로선 이 안을 바탕으로 확정할 대통령 개헌안을 발의할 가능성이 높다. 시기는 오는 20일 전후가 될 것으로 보인다.

정해구 위원장은 "개헌은 시대적 과제고 개헌의 주체는 국민"이라며 "개헌은 정당간 정치적 이해 문제가 아니라 국민의 요구를 어떻게 수용하느냐 하는 것"이라고 국민의 적극적인 관심을 당부했다.

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